1. Наименование концепции
Концепция проекта Закона Кыргызской Республики «О средствах массовой информации»
2. Название законопроекта
Закон Кыргызской Республики «О средствах массовой информации»
3. Обоснование необходимости разработки законопроектов
В преамбуле Конституции Кыргызской Республики сформулированы фундаментальные принципы, на основе которых строится независимое кыргызское государство:
«Мы, народ Кыргызской Республики,
исходя из права самостоятельно определять собственную судьбу;
в целях обеспечения верховенства права, справедливости и равноправия;
утверждая основы подлинного народовластия;
храня верность традициям предков, следуя заветам Манаса Великодушного жить в единстве, мире и согласии, в гармонии с природой;
утверждая права и интересы народа Кыргызской Республики;
выражая непоколебимую волю к сохранению и укреплению государственности;
подтверждая приверженность к защите, уважению прав и свобод человека и гражданина;
признавая общечеловеческие принципы и ценности;
стремясь к социальной справедливости, экономическому благосостоянию, развитию образования, науки и духовности;
чтя память героев, отдавших свою жизнь за свободу нашего народа;
осознавая ответственность за свое Отечество перед нынешними и будущими поколениями, принимаем настоящую Конституцию.»
Согласно части 3 статьи 6 Конституции Кыргызской Республики общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры, вступившие в силу в соответствии с законодательством Кыргызской Республики, являются составной частью правовой системы Кыргызской Республики. Порядок и условия применения международных договоров и общепризнанных принципов и норм международного права определяютя законом.
Конституция Кыргызской Республики гарантирует каждому право на выражение своего мнения, свободу слова и печати, а также право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом, способом, кроме сведений, составляющих государственные секреты. Цензура запрещается.
Эти соответствующие международным стандартам формулировки означают, что при разработке и применении законодательства о праве на свободу слова, выражения мнения и СМИ должен действовать принятый в международном праве принцип презумпции в пользу права. То есть, наличие позитивной обязанности государства обеспечить свободу слова, выражения мнения и СМИ и лишь в определённых случаях налагать ограничения в целях защиты национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц (часть 2 статьи 23 Конституции Кыргызской Республики).
Как следует из сравнительного анализа конституционных норм и положений международных актов в области свободы слова, они практически идентичны.
Однако на сегодняшний день в информационном законодательстве можно наблюдать многочисленные противоречия законодательных актов нормам Конституции, подзаконных нормативных актов законам, а также их внутреннюю противоречивость и многочисленное дублирование правовых норм. Все вместе это создает довольно запутанную систему и значительно зат
Помимо формальных оснований, действующий Закон Кыргызской Республики «О средствах массовой информации» от 2 июля 1992 года должен быть заменен потому, что к настоящему времени принципиально устарел.
1. Действующий Закон однозначно привязывает все права и обязанности по созданию и распространению информации к средствам массовой информации, в то время как Конституция Кыргызской Республики гарантирует свободу выражения своего мнения, свободу слова и печати каждому, т.е. всем гражданам страны, а не только журналистам. В результате только к редакциям СМИ относятся ограничения и запреты, которые должны быть распространены на каждого (Статья 23. Перечень информации, не подлежащей публичному распространению):
В средствах массовой информации не допускается: а) разглашение государственных секретов и коммерческой тайны; б) призыв к насильственному свержению или изменению существующего конституционного строя, нарушению суверенитета и территориальной целостности Кыргызской Республики и любого иного государства; в) пропаганда войны, насилия и жестокости, национальной, религиозной исключительности и нетерпимости к другим народам и нациям; г) оскорбление гражданской чести народов; д) оскорбление религиозных чувств верующих и служителей культа; е) пропаганда наркотических средств, психотропных веществ, предложений органов и (или) тканей человека, порнографических материалов, печатных изданий, изображений или иных предметов порнографического характера; информации, направленной на вовлечение потенциальных жертв в торговлю людьми, услуг сексуального характера, в том числе под видом психологической помощи, общения, релаксации, массажа, приятного времяпрепровождения под видом законной деятельности, знакомства с целью дальнейшего вступления в сексуальные отношения; ж) употребление выражений, считающихся нецензурными; з) распространение материалов, нарушающих нормы гражданской и национальной этики, оскорбляющих атрибуты государственной символики (герб, флаг, гимн); и) посягательство на честь и достоинство личности; к) обнародование заведомо ложной информации.
2. Большой проблемой действующего Закона является также путаница с основными понятиями, используемыми в нем, их недостаточная ясность и определенность.
Закон о СМИ не учитывает новую реальность, которая пришла с массовым проникновением в жизнь возможностей Интернета. Интернет-ресурсы в настоящее время, помимо государственного назначения и решения бизнес-задач, используются и как сетевые СМИ, как средство общения с друзьями, клубы по интересам, игровые и дискуссионные площадки и пр. Следующие одна за другой попытки вписать в структуру Закона о СМИ разнообразные интернет-ресурсы алогичны и противоречивы, что порождает несовершенство и противоречия правоприменительной практики. Последние предложения сделать регистрацию сетевых СМИ не обязательной, а добровольной не улучшают положение, так как прежние, сохраняющиеся в законе условия регистрации и другие нормы закона являются для интернет-СМИ неприемлемыми.
Действующим Законом о СМИ, как явствует из его названия, регулируются общественные отношения, возникающие в связи с массовым распространением информации (отношения в области средств массовой информации). Под массовой информацией при этом закон понимает предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы.
Применительно к Интернету продукцией СМИ является информация, размещенная на интернет-ресурсе, а ее распространением – размещение информации на интернет-ресурсах. Проблема действующего законодательства заключается в том, что в нем не проводится абсолютно никакой градации по тематике этой информации и того, кому она предназначена. У нас по умолчанию считается, что любая информация, размещенная на общедоступном сайте, предназначена абсолютно всем и потому является продукцией СМИ.
Следует также отметить отсутствие позиции законодателя по отношению к получающим все большее распространение новым экстерриториальным технологиям: виртуальным серверам, облачным хранилищам и т.п.
Интернет давно признан основным фундаментом развития информационного общества. Однако, до сих пор, даже в международном праве нет четкого правового определения Интернета как кибер-физической системы. Структуры ООН и другие международные организации, заинтересованные в регулировании вопросов киберпространства, в своих документах в основном используют такие термины как «информационно коммуникационные технологии» (ИКТ), «сети нового поколения», «глобальная сеть», «киберпространство» и т.д., которые по отдельности не могут выдать всю сущность характеристики Интернета.
Стоит отметить, что Интернет в целом признан как среда или транспорт для интерактивного мультимедийного доступа к информационным ресурсам и, как следствие, необходимо регулировать правовые взаимоотношения в нем, а не попытаться регулировать эту динамично развивающуюся среду.
3. Актуальность разработки нового Закона о СМИ вызвана и необходимостью пересмотра действующего Закона с учетом изменений информационно-коммуникационной среды с целью формирования социальной ответственности журналистов и правовой культуры в медиа-сфере. При этом упускается обязанность государства по защите СМИ как важного общественного института, необходимого в демократическом обществе. В законодательстве и в обществе не сформировалось понимание СМИ как необходимого и основного общественного института по реализации права граждан на свободу слова, получения и распространения информации, а также журналиста как лица, преследующего общественно полезные цели и подлежащего освобождению от ответственности, если он действовал добросовестно и в интересах общества.
В новом Законе должна быть обозначена роль СМИ как общественного института, преследующего общественно важные цели.
Новый закон также призван устранить основные проблемы действующего Закона о СМИ, к которым относятся:
– отсутствие регулирования вопросов государственной собственности и монополизации СМИ;
– отсутствие понятия, механизма и видов государственной поддержки СМИ;
– избыточность надзорных, контрольных и учетных функций государственных органов за деятельностью СМИ.
Закон должен содержать четкий запрет на монополизацию СМИ. Для этого закон должен содержать требования по обеспечению прозрачности права собственности на СМИ, также меры по предотвращению чрезмерной концентрации медиа-ресурсов;
В законе должны быть расписаны формы и методы государственной поддержки плюрализма СМИ. Одним из критериев такой поддержки должно стать наличие и соблюдение редакционного кодекса профессиональной этики журналистов.
Принудительная ликвидация СМИ должна являться крайней мерой ограничения права на свободу СМИ и свободу выражения мнений в целом. Принудительная ликвидация СМИ возможна только по решению суда и только при наличии весомых оснований, предусмотренных в Конституции Кыргызской Республики и законах.
4. Зарубежный опыт регулирования средств массовой информации
В целом, система взаимодействия власти и СМИ в развитых странах запада построена на следующих основных принципах: максимальное невмешательство государства в деятельность масс-медиа (практически все вопросы в этой области регулируются специальными органами, напрямую неподконтрольными власти); коллегиальность указанных спецорганов. Эти принципы объединены в идеологию, по которой СМИ являются институтом социума, а не власти. Эту позицию разделяет и власть, осознавая необходимость независимой оценки ее деятельности со стороны граждан, что существенно повышается эффективность ее управления обществом.
Конституции и законы большинства стран мира запрещают цензуру, в том числе и цензуру в СМИ.
В ряде стран (Австралия, Канада, Нидерланды, Норвегия, Испания, Великобритания и США) нет отдельных законов о СМИ. В них правоприменительная практика исходит из конституционных положений о свободе выражения мнения, слова, получения и распространения информации. В то же время, например, в Великобритании принят закон о свободе информации. В других странах – членах ОЭСР есть специальные законы об информации или о СМИ, но они, главным образом, направлены на защиту свободы информации и деятельности СМИ, и лишь в исключительных случаях – на наложение ограничений. То есть, главная цель правового регулирования этой сферы общественных отношений – это обеспечение свободы слова и информации и доступа к информации, а также обеспечения плюрализма мнений и СМИ.
Правительства демократических стран обеспокоены концентрацией собственности на газетном рынке, что, по их мнению, опасно для общества, ибо сосредоточение СМИ в руках немногих лиц или групп ограничивает плюрализм мнений и подрывает конституционные основы свободы слова. Именно поэтому правительства осуществляют как правовое регулирование собственности на СМИ, так и специальные программы содействия печати.
В разных странах процессы концентрации СМИ идут по-разному, а также по-разному борются с этими процессами. Так, в США основными средствами государственного противостояния монополиям и концентрации в СМИ являются антитрестовские законы, которые неоднократно использовались американскими судами. В других странах (Франция, Великобритания, Норвегия) несмотря на наличие общего антиконцентрационного законодательства, эти отношения достаточно детально регулируются особыми законодательными актами о СМИ.
Так, например, Правительство Австрии субсидирует все ежедневные газеты с тем, чтобы помочь их выживанию на рынке прессы и тем самым поддерживать существование широкого спектра мнений. Кроме того, специальная программа поддерживает несколько небольших газет, которые играют особенно важную роль в формировании различных политических мнений.
Шведское правительство финансирует так называемые газеты второго ряда (занимающие второе место по тиражам). Кроме того, в североевропейских государствах оказывается финансовая поддержка партийных изданий, религиозной прессы и газет мнений. Правовое регулирование осуществляется с помощью общих и специальных антитрестовских законов.
В Англии министр торговли обладает полномочиями ограничивать концентрацию прессы в одних руках. Без его согласия невозможна передача издания (при тираже свыше 500 тыс. экз.) в собственность другому лицу, если в результате передачи новый собственник может закрыть газету или поглотить ее конкурирующим изданием. Кроме того, английский закон о вещании (1990 г.) ограничивает покупку СМИ разных видов одним лицом.
Концепция проекта Закона Кыргызской Республики
«О средствах массовой информации»
Законодательство Германии гарантирует плюрализм печатных органов как важнейшего элемента свободы прессы путем запрета на монополии. В Федеральном Законе о монополиях есть специальные положения, позволяющие осуществлять контроль за малыми и средними объединениями в сфере СМИ. В соответствии с ним Федеральное агентство по монополиям может запретить слияние компаний.
Правительство Канады ограничило право собственности в области СМИ определением доли на рынке. Других рекомендаций по ограничению концентрации нет, но правительство имеет право рассматривать собственность с точки зрения Объединенного закона о ревизии и препятствовать образованию монополии, если ее формирование может нанести вред канадскому обществу.
В Нидерландах не существует специального правого регулирования собственности на СМИ. Однако правительство рассматривает проекты регулирования прессы, с тем, чтобы один собственник не мог владеть слишком высокой долей СМИ на рынке.
В развитых демократических странах достаточно широко практикуется предоставление налоговых, таможенных и иных льгот для организаций СМИ с целью создания благоприятных условий для распространения ими общественно значимой информации. Законодательство зарубежных стран также предусматривает выделение субсидий, т.е. предоставление средств из государственного бюджета для финансирования целевых расходов.
Например, законодательство Франции предоставляет целый ряд налоговых и таможенных льгот периодическим изданиям, которые отвечают следующим требованиям: выходят с определенной периодичностью (не менее установленной периодичности); являются общественно полезными, т.к. способствуют образованию, воспитанию, информированию и культурному досугу населения; выделяют не более 2/3 своей площади для текстов и иллюстраций рекламного характера, не распространяются бесплатно. Здесь предоставляются субсидии (как правило, годовые) для некоторых ежедневных общеполитических газет, удовлетворяющих определенным условиям: не имеют достаточных доходов от рекламы (доходы от рекламы ниже установленного процента), не имеют долгов по отношению к бюджету или к социальному страхованию и др.
В целом ряде стран (Норвегия, Швеция, Финляндия, Дания) существуют государственные телерадиокомпании, а в большинстве развитых демократических стан – общественные (публичные) телерадиокомпании (США, ФРГ, Австрии, Франция и др.), которые получают финансовую поддержку от государства.
Обзор законодательства стран в отношении ответственности за клевету и оскорбление, в том числе в отношении должностных лиц показал, что неоднородность подходов связана с принципиальным вопросом, касающимся необходимости сохранения уголовной ответственности за диффамацию.
По существу всё сводится к двум проблемам:
– допустима ли вообще криминализация оскорбления, клеветы, нарушения чести и достоинства, или возникающие в данной области конфликты возможно разрешать без возбуждения уголовного дела (и, соответственно, без наступления последствий в виде судимости для нарушителя), используя иные возможности компенсации нанесенного вреда (через административную ответственность либо в порядке гражданско-правового спора);
– если допустить сохранение уголовной ответственности, то насколько строгими могут быть санкции и допустимо ли наказание в виде лишения свободы за «преступления словом».
В настоящее время по данным ОБСЕ реальное лишение свободы за «преступления посредством слова» применяется на практике, в основном, в бывших республиках СССР, а также в нескольких государствах Восточной Европы и на Балканах. Законодательство этих стран идёт по пути признания того, что главным видом ответственности за диффамацию должна являться компенсация нанесенного вреда, которая в виде возмещения материального ущерба и/или морального вреда может взыскиваться в гражданско-правовом порядке.
Спорным вопросом является предоставление антидиффамационным законом специальной защиты. Как показывает практика, чем выше уровень демократического развития государства, тем меньше степень предоставляемой защиты для должностных или общественно значимых лиц. В уголовных кодексах некоторых государств диффамация в отношении членов правительства, а также судей часто выделяется в отдельный состав преступления, однако наказание, предусмотренное за такую диффамацию, не сильно превышает то, которое установлено за клевету или оскорбление любого другого индивида.
Международные стандарты в отношении ответственности за диффамацию развиваются в направлении признания того, что политики, должностные лица, а также в ряде случаев и публичные фигуры должны обладать меньшей степенью защиты от критики, чем простые граждане. Поэтому то, что может считаться клеветой или бездоказательным суждением в отношении индивида, не облеченного властными полномочиями, в отношении представителя власти может являться критикой его деятельности. Возможность критиковать власть – это один из устоев современного демократического общества, и власть должна быть толерантна к критике, в том числе, когда такая критика необоснованна.
На сегодняшний день международное право не содержит каких-либо жестких норм, запрещающих привлечение к уголовной ответственности за диффамацию, но международные организации постоянно обращаются к данной теме и вырабатывают рекомендации, составляющие так называемое «мягкое право» («softlaw»), которое формирует международные стандарты и призвано стимулировать государства к совершенствованию своего законодательства в этой области.
Эти стандарты развиваются. Они связаны с тем, что при рассмотрении дел о диффамации в публикации либо в публичном выступлении государственные органы, в том числе и суд должны задаваться рядом вопросов о:
1) серьезности оспариваемого утверждения; насколько серьезный вред будет нанесен лицу и насколько будет дезинформировано общество, если утверждение ложно;
2) природе информации и том, насколько она будет представлять собой предмет общественного интереса;
3) предпринятых действиях для проверки информации;
4) статусе информации (возможно, по ней уже проводится официальное расследование, – в этом случае к информации уже нельзя относиться как к голословному утверждению);
5) важности и экстренности сообщения: поскольку новости имеют свойство быстро устаревать, не всегда есть возможность тщательно проверить все данные;
6) тоне публикации; преподносятся ли утверждения как мнения автора или как проверенные факты и т.д.
5. Критерии ограничения свободы слова в международном праве
Мировое сообщество прошло долгий путь, пока не признало, что свобода личности заключается не в воображаемой независимости от объективных законов общества, а в способности разумно выбирать свою линию поведения в нем. Признание самой возможности ограничения прав и свобод человека из области философских идей перешло и в область права.
Впервые четко установила критерии ограничения свободы слова Французская декларация прав человека и гражданина 1789 г., которая провозгласила: «Свободное выражение мыслей и мнений есть одно из драгоценнейших прав человека; каждый человек поэтому может свободно высказываться, писать, печатать, отвечая лишь за злоупотребление этой свободой в случаях, предусмотренных законом». Более чем через столетие этот принцип лег в основу международных соглашений.
Рассмотрим три основных международных документа, анализ которых поможет выявить общие и особенные черты ограничений свободы слова в практике мирового сообщества.
Статья 29 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. провозгласила: «Каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности. При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе».
Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. конкретизирует указанные ограничения.
Согласно пункту 3 статьи 19 данного Пакта (Кыргызская Республика присоединилась к Пакту постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 12 января 1994 г. № 1406-XII) «пользование правом свободного выражения своего мнения налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми: а) для уважения прав и репутации других лиц; б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения».
Статья 20 Пакта также устанавливает область запрета: «Всякая пропаганда войны должна быть запрещена законом.
Всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должно быть запрещено законом».
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. еще больше детализировала ограничение свободы слова. В статье 10 данной Конвенции указывается: «Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или штрафными санкциями, предусмотренными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступности, защиты здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия».
Сопоставление этих трех документов позволяет сделать вывод, что в период с 1948 по 1966 г. ограничения свободы слова наполнились новым содержанием, стали носить более конкретный характер. Были сформулированы следующие требования к ограничениям свободы слова: 1) ограничения должны быть установлены законом; 2) быть необходимыми в демократическом обществе.
В международных документах имеются две категории ограничений.
Первая категория – положения, конкретно определяющие действия, на которые налагается вето: «Всякая пропаганда войны должна быть запрещена законом. Всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должно быть запрещено законом».
Такие нормы не вызывают разночтения и, как правило, полностью имплементируются в законодательство стран – участников международных соглашений.
Вторая категория ограничений носит общий характер. Они не имеют четких определений, могут по-разному толковаться и менять свое содержание в зависимости от времени и пространства. К ним относятся следующие ограничения: «С целью защиты морали, общественного порядка, общего благосостояния, уважения прав и свобод других лиц».
Государство-участник международной системы права может в данном случае в своем национальном законодательстве конкретизировать действия, на которые налагаются ограничения, но, разумеется, в рамках международной нормы.
При этом международное сообщество признает необходимым избегать в национальных законодательствах нечетких формулировок, предоставляя тем самым личности возможность дополнительной защиты прав против их произвольных ограничений, а также против произвольного толкования закона.
В настоящее время один из уникальных элементов киберпространства – Интернет сделал прозрачными границы информации любого рода и открыл к ней доступ всем, в том числе и детям. Обеспокоенность мирового сообщества проблемой распространения антиобщественных материалов по каналам Интернет отражена в ряде документов Совета Европы, государства – участники которого ищут совместные пути решения проблемы.
В резолюции № 1 «Влияние новых коммуникационных технологий на права человека и демократические ценности» (11—12 декабря 1997 г.) отмечается, что государства-участники могут принимать любые меры, которые считаются необходимыми, чтобы бороться с использованием новых коммуникационных и информационных служб для распространения какой-либо идеологии или осуществления действий, противоречащих правам человека, человеческому достоинству и основополагающим правам других лиц, а также защите несовершеннолетних, и сотрудничать в борьбе против такого использования.
Применять любые меры рекомендуется и для создания гарантий защиты права тайны личной жизни и переписки при использовании новых информационных и коммуникационных служб.
Так, в резолюции 428 (1970 г.) Парламентской ассамблеи Совета Европы относительно Декларации о средствах массовой информации и правах человека разъясняется понятие «право на уважение личной жизни» как право вести свою жизнь по собственному усмотрению при минимальном постороннем вмешательстве в нее. Оно касается личной, семейной и домашней жизни, физической и духовной неприкосновенности, чести и репутации. Это право предусматривает возможность не допускать, чтобы человека представляли в ложном свете, раскрывали не имеющие отношения к делу неблагоприятные факты, несанкционированно публиковали частные фотографии. Право предполагает защиту от шпионажа и неоправданных или недопустимых бестактных действий, защиту от неправильного использования материалов личной переписки, от раскрытия информации, предоставленной или полученной индивидом в конфиденциальном порядке.
В данном документе указывается на особую проблему, которая возникает в связи с необходимостью уважать личную жизнь общественных деятелей. Тезис «там, где начинается общественная жизнь, личная жизнь заканчивается» признан не адекватным для охвата этой ситуации. Личная жизнь общественных деятелей должна защищаться, за исключением случаев, когда она может оказывать воздействие на общественно значимые события.
Следовательно, указанные ограничения свободы слова и печати, содержащиеся в международно-правовых актах, необходимо закрепить в действующем законодательстве Кыргызской Республики. Причем речь должна идти не о введении цензуры, а о введении государственного и общественного контроля за тем, что выходит на страницах печати, электронных СМИ, экраны телевидения, и т.д. Государство обязано принимать меры по защите общественной морали и нравственности.
___________________