Специальный докладчик ООН по вопросу о поощрении и защите права на свободу мнений и их свободное выражение Ирен Хан выразила обеспокоенность по поводу предлагаемого в Кыргызстане законопроекта “О средствах массовой информации”.
По ее словам, документ вызывает ряд вопросов и опасений в отношении свободы выражения мнений и свободы СМИ в Кыргызстане.
Ирен Хан обратилась к властям Кыргызстана с призывом приостановить процесс принятия закона о СМИ. Публикуем текст письма полностью.
“Когда речь идет о регулировании онлайн-пространства, я в нескольких докладах высказывала предостережение, что цифровое регулирование со стороны правительства не должно использоваться для ограничения свободы выражения мнений в Интернете сверх того, что допустимо в соответствии с международным правом.
Кроме того, в своем докладе о свободе СМИ в цифровую эпоху я отметила, что журналисты не стоят выше закона, но в силу своей функции и общественного интереса к раскрытию информации они имеют право на особую правовую защиту.
Государства обязаны не только воздерживаться от произвольных ограничений, но и должны вводить законодательные и нормативные меры в соответствии с международными стандартами в области прав человека, чтобы журналисты могли безопасно и беспрепятственно выполнять свою работу.
В связи с законопроектом я хотела бы поделиться с вами следующими наблюдениями.
Чрезмерно широкое и обобщенное применение закона
Статья 9 о сфере применения законопроекта предусматривает, что “под средствами массовой информации понимаются периодические печатные издания, теле- и радиопередачи, веб-сайты в телекоммуникационной сети Интернет и другие электронные средства массовой информации, а также информационные агентства, зарегистрированные в качестве средств массовой информации и осуществляющие сбор, обработку и распространение сообщений и материалов на основе информации”.
Таким образом, законопроект использует всеобъемлющий подход и применим ко всем видам СМИ. Хотя регулирование определенных СМИ может полностью соответствовать международным стандартам, я рекомендую воздержаться от применения “единого подхода для всех”, который может создать чрезмерно широкие и расплывчатые обязательства в отношении совершенно разных видов СМИ. Это снижает правовую определенность и потенциально открывает возможности для злоупотребления законодательством и далеко идущих ограничений свободы выражения мнений.
В данном случае меня особенно беспокоит тот факт, что законопроект приравнивает интернет-сайты к традиционным СМИ, вводя новые требования к регистрации, не учитывая специфические характеристики Интернета, такие как его транснациональный характер.
Таким образом, законопроект предоставляет слишком широкие и несоразмерные полномочия правительству Кыргызстана по регулированию онлайн-пространства, что может серьезно подорвать свободный поток информации в Сети и может препятствовать праву граждан Кыргызстана на доступ к информации любого рода в сети.
Эта обеспокоенность усугубляется тем, что в нынешней редакции действие законопроекта не ограничивается только СМИ, а может быть также направлено на все виды веб-сайтов, распространяющих любой тип информации.
Обязательная регистрация средств массовой информации
Глава 3 законопроекта посвящена обязательной “государственной регистрации” СМИ. Согласно статье 16 (1), “средство массовой информации осуществляет свою деятельность после государственной регистрации, за исключением случаев, когда средство массовой информации освобождено от требований регистрации в соответствии с настоящим законом”.
Статья 16 (2) законопроекта гласит, что “сайт в информационно- телекоммуникационной сети Интернет должен быть зарегистрирован Министерством цифрового развития Кыргызской Республики в качестве сетевого средства массовой информации в порядке, установленном кабинетом министров Кыргызской Республики”.
Статья 17 (1) законопроекта содержит обширный перечень вопросов для подачи заявки на регистрацию, включая форму и периодичность издания, максимальный тираж СМИ, источники финансирования, информацию о статусе заявителя как учредителя, владельца, редактора, издателя или распространителя других СМИ, а также возможные темы и/или области специализации.
В соответствии со статьей 19 (3), от регистрации освобождаются “средства массовой информации, учрежденные органами государственной власти и местного самоуправления исключительно для опубликования своих официальных сообщений и материалов, нормативно-правовых актов”.
Требование обязательной регистрации для всех форм СМИ создает неоправданные барьеры для работы СМИ. Законопроект не учитывает разнообразие СМИ, которое также включает гражданскую журналистику, блогеров и других лиц, осуществляющих свою журналистскую деятельность в более неформальной, неструктурированной или индивидуальной манере.
Также представляется, что вопросы, по которым необходимо предоставить информацию для регистрации, более обширны, чем для других юридических лиц, таких как коммерческие и некоммерческие организации. Кроме того, меня беспокоит, что требование сообщить примерную тематику, специализацию, предполагаемую периодичность выпуска, максимальный объем СМИ, источники финансирования, информацию о том, в каких других СМИ заявитель является учредителем, владельцем, главным редактором и т. д. открывает двери для неоправданного вмешательства государства в редакционную работу СМИ, что может быть равносильно цензуре.
Наконец, требования для регистрации интернет-сайтов еще не определены кабинетом министров Кыргызской Республики, что усиливает правовую неопределенность и двусмысленность последствий этого закона для онлайн-контекста, в том числе в отношении его экстратерриториального применения и возможного внесудебного наложения ограничений на СМИ/Интернет.
Ограничения на деятельность иностранных СМИ
В соответствии со статьей 49 (3) “распространение иностранного телеканала или иностранного радиоканала на территории Кыргызской Республики допускается после его регистрации в соответствии с требованиями настоящего закона”.
Статья 49 (4) предусматривает, что распространение продукции иностранного периодического издания возможно только с разрешения Министерства юстиции. Статья 3 (6) содержит широкое определение понятия “распространение” продукции СМИ, включая “продажу, подписку, доставку, раздачу периодического издания, аудио- или видеозаписи программы, трансляцию теле- или радиоканала (теле- или радиовещание), трансляцию теле- или радиопрограммы в составе теле- или аудиоканала, демонстрацию программы кинохроники, предоставление доступа к сетевому изданию, иные способы распространения”.
Вышеизложенные положения, как представляется, ограничивают доступ ко всем видам иностранных СМИ, включая иностранные интернет-сайты, если нет предварительного разрешения правительства. Это может иметь серьезные последствия, например, в отношении доступности услуг прямых онлайн-трансляций иностранных СМИ в Кыргызстане и рискует серьезно затруднить право граждан Кыргызстана на доступ к информации из различных источников.
Законопроект, похоже, не учитывает транснациональную природу Интернета, потенциально блокируя доступ к информации из иностранных источников для граждан Кыргызстана, подрывая свободный поток информации.
Жесткие ограничения в отношении контента/содержания
Статья 5 законопроекта запрещает “злоупотребление” свободой выражения мнения, свободой слова и печати, а также правом на получение и распространение информации.
Статья 54 вводит ответственность за “злоупотребление свободой слова и печати”, а статья 55 вводит обязательство по компенсации “морального вреда”. Моральный вред определяется широко, включая дискредитацию чести, достоинства, деловой репутации или другие формы нематериального вреда. Средства массовой информации, включая журналистов и ответственных должностных лиц, обязаны предоставить компенсацию в размере, установленном судом, если они будут признаны виновными.
Я признаю обязательство государств запретить пропаганду войны и пропаганду национальной, расовой или религиозной ненависти, которая представляет собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию. Ограничения свободы слова в законопроекте напрямую (prima facie) выходят за рамки допустимых ограничений свободы слова вследствие использования размытых и неопределенных терминов, таких как “терроризм”, и материалов, которые могут нарушить “честь и достоинство” отдельных лиц и нанести ущерб их “деловой репутации”. В своих различных докладах я выражала обеспокоенность по поводу использования законов в качестве орудия против журналистов и по поводу того, что такими неопределенными и слишком широкими терминами можно легко злоупотреблять для неоправданного ограничения свободы слова.
Такие двусмысленные законы также создают правовую неопределенность, оказывая сдерживающее влияние на свободу прессы и свободу выражения мнений в целом.
Я выражаю сильную обеспокоенность по поводу распространения статьи 5 законопроекта на материалы, пропагандирующие однополые браки, а также материалы, наносящие вред здоровью и нравственности населения. Тем самым существует риск подорвать доступ к информации, в том числе в области сексуального и репродуктивного здоровья и прав, и ввести дискриминацию в отношении лиц по признаку сексуальной ориентации и гендерной идентичности.
Ограничения на собственников средств массовой информации
В соответствии со статьей 10 законопроекта, право на учреждение средств массовой информации имеют только граждане Кыргызской Республики, а пункт 4 прямо исключает иностранцев и лиц без гражданства из числа собственников. Статья 50 требует, чтобы иностранные СМИ и их корреспонденты могли работать в Кыргызской Республике только после регистрации / аккредитации в уполномоченных государственных органах.
Данное положение представляется напрямую (prima facie) дискриминационным и несоразмерным.
Запрещая создание СМИ иностранцами, лицами без гражданства, закон фактически лишает значительную часть населения возможности заниматься журналистикой и выражать свое мнение, особенно в свете широкого определения понятия “СМИ” в этом законе.
Определение журналиста и требования к аккредитации
В соответствии со статьей 32 (1) и (2), только СМИ, зарегистрированные в соответствии с данным законом, имеют право требовать аккредитации своих журналистов в государственных органах или органах местного самоуправления. Согласно статье 32 (4), аккредитованные журналисты имеют право посещать собрания, конференции и другие мероприятия, организуемые органами, предоставляющими аккредитацию, если не было принято решение о проведении закрытого мероприятия.
В соответствии со статьей 32 (5) “журналист может быть лишен аккредитации, если он или редакция СМИ нарушили установленные правила аккредитации или распространили ложные сведения, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию государственного органа или органа местного самоуправления, предоставившего аккредитацию”.
Пункт 1 статьи 30 законопроекта определяет профессиональный статус журналиста как “1) штатных работников редакций, занимающихся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для газет с большим тиражом и других средств массовой информации, содержание которых распространяется исключительно в пределах одного предприятия, организации или учреждения; 2) авторов, не связанных с редакцией трудовыми или иными договорными отношениями, но признаваемых ею в качестве внештатных авторов или корреспондентов при выполнении заданий редакции.”
Статья 32 предусматривает строгую схему аккредитации, которая доступна только тем, кто имеет звание “профессионального” журналиста в соответствии со статьей 30.
Законопроект вводит узкое понимание журналистики и игнорирует тот факт, что журналистской деятельностью могут заниматься самые разные субъекты, включая гражданских журналистов и блогеров. Возможность лишения аккредитации на основании распространения “ложной информации, порочащей честь, достоинство или деловую репутацию государственного органа или органа местного самоуправления, предоставившего аккредитацию”, может быть использована в качестве санкции против лиц, критически освещающих общественные события.
Постоянный страх лишения аккредитации на неопределенных и порой субъективных основаниях может привести к самоцензуре, негативно влияя на свободу прессы и право общества на получение информации.
Обязанности и права журналистов
Статья 31 законопроекта содержит описание прав журналистов, а статья 33 – обширный перечень “обязанностей” журналистов. Перечень обязанностей включает в себя пункт 3 статьи 33, согласно которому журналисты “при осуществлении своей профессиональной деятельности обязаны соблюдать Конституцию и законы Кыргызской Республики, уважая при этом права, законные интересы, деловую репутацию, честь и достоинство граждан, должностных и юридических лиц”.
Статья 34 законопроекта содержит запрет на “злоупотребление” правами журналистов, в пункте 1 которой говорится, что “права журналистов не могут быть использованы в целях сокрытия или фальсификации общественно значимой информации, распространения слухов, замаскированных под достоверные сообщения (fake news), сбора информации от имени внешних юридических лиц или организаций, не являющихся СМИ”. Статья 34 (2) гласит, что “использование права журналиста на распространение информации с намерением дискредитировать отдельных лиц или конкретные группы исключительно на основании их пола, возраста, расы, регионального или национального происхождения, языка, религии, профессии, места жительства или работы, либо в связи с их официальным положением или политическими убеждениями строго запрещено”.
Таким образом законопроект использует широкие и многочисленные основания для установления “злоупотребления правами” журналистов, в том числе на основе таких расплывчатых терминов, как “уважение деловой репутации, чести и достоинства граждан, должностных и юридических лиц”.
В целях соблюдения независимости СМИ многие из “прав и обязанностей”, описанных в законе, можно было бы охватить путем саморегулирования медиасектора вместо навязанных правительством норм.
Коротко говоря, проект закона о СМИ, если он будет принят, будет иметь серьезные последствия для свободы выражения мнения в Кыргызстане”.
Специальный докладчик ООН по вопросу о поощрении и защите права на свободу мнений и их свободное выражение Ирен Хан призывает власти Кыргызстана приостановить процесс принятия закона, обратиться за соответствующей международной поддержкой и экспертизой и обеспечить всесторонний процесс консультаций. Она также выразила готовность сотрудничать для совершенствования национальных правовых рамок для СМИ и свободы выражения мнений в Кыргызстане.